Що сталося?
У квітні 2014 року уряд схвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, що дало старт реформі децентралізації. У жовтні 2020 року були сформовані 1 469 нових територіальних громад України, а також створені 136 нових районів. Ми поговорили з Денисом Ткачовим, керівником Східного регіонального хабу Програми «U-LEAD з Європою», про реформу децентралізації та дізналися, як вона реалізується в Харківській області.
У чому полягала суть реформи?
Реформа децентралізації була спрямована на формування територіальних громад, які б мали повноваження для прийняття рішень про власний розвиток, бюджетні ресурси, а також відкриті можливості залучення зовнішніх ресурсів — інвесторів, міжнародних організацій тощо.
З точки зору мешканців громад стали доступнішими послуги, бо фактично центр їх надання переїхав значно ближче до користувачів. Якість послуг також зросла. Центр прийняття ключових рішень для розвитку ОТГ перейшов безпосередньо до сільських, селищних або міських рад, які обираються мешканцями та мають значно більше повноважень, а з іншого боку — мають ресурс. Тепер громада може планувати розвиток на сім років наперед, і ніхто не може їй нав’язати складові цього розвитку.
Хто основні розробники та як реформа впроваджувалася?
Основними розробниками реформи й головними суб’єктами, що приймають рішення у сфері децентралізації, є законодавча влада, тобто Кабінет Міністрів, Верховна Рада та президент України. Ця діяльність координується через Міністерство розвитку громад та територій України. Денис Ткачов зазначає, що в процесі брала участь значна кількість експертів, міжнародних і національних організацій, серед яких він виокремив «U-LEAD з Європою», DESPRO та DOBRE.
За словами експерта, у тому чи іншому вигляді реформа децентралізації реалізується давно, але активні зміни відбулися приблизно у 2015 році. Відповідно до Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» із 2015 року почали утворюватися ОТГ. Це був перший етап. На другому етапі зрушилася адміністративно-територіальна реформа: закріплення статусу ОТГ, а також формування нових районів. Третій етап умовно розпочався після виборів у жовтні 2020 року й триває наразі.
Як реформа реалізовувалася в Харківській області?
У Харківській області було створено 56 територіальних громад, більшість з яких, за інформацією Ткачова, абсолютно спроможні, самостійні та можуть надалі розвиватися:
«Вони є різними за розмірами, їх не зовсім правильно порівнювати за можливостями, але вони вже працюють. На щастя, не було жодного банкрутства, не було особливих суперечок щодо результатів виборів, тобто все більш-менш стабільно».
Основні виклики, з якими зіткнулися громади Харківської області, пов’язані з кадровими питаннями, з організацією процесів управління та надання послуг, фінансами й бюджетом. Мали місце суперечливі моменти під час передачі повноважень і власності від районів громадам. Втім, експерт зауважує, що наразі значно менше питань до нормативно-правової бази, хоча вони ще залишилися.
У кількох ОТГ Харківської області за підтримки міжнародних партнерів і завдяки міжмуніципальній взаємодії створені центри реабілітації для дітей з інвалідністю. Є громади, які вже реалізували велику кількість проєктів як із залученням бюджетних, так і позабюджетних ресурсів.
Серед найбільш успішних громад Денис Ткачов називає Мереф’янську, Пісочинську, Лозівську, Чугуївську, Первомайську та Нововодолазьку громади:
«Комусь вдалося побудувати добрі відносини з місцевим бізнесом і таким чином збільшити бюджетну базу, а хтось краще спрацював із міжнародними партнерами. Але ці ОТГ об’єднує те, що вони змогли успішно організувати процеси управління, кадрову політику та взаємодію з усіма громадянами, що мешкають на їхніх територіях».
Якщо говорити про Лозову, Первомайський і Чугуїв, то вони реалізували багато проєктів з Німецьким товариством міжнародного співробітництва GIZ. Лозівська громада свого часу була найбільшою в Україні.
З якими викликами зіштовхнулися та чому?
Залишилися деякі проблеми організаційного характеру. На погляд експерта, важливо внести відповідні зміни до Конституції та законів України, які б дозволили остаточно розподілити обов’язки між різними рівнями влади на центральному, регіональному, субрегіональному (районному) рівні та рівні громад:
«Наразі є моменти, з якими виникають проблеми там, де немає чіткого розподілу повноважень, або є повноваження центральної влади, які б ефективніше виконувалися на рівні громади».
Які існують стереотипи щодо децентралізації?
Денис Ткачов каже, що найбільші острахи громадян пов’язані з тим, що громади не будуть спроможними й не зможуть забезпечувати власний розвиток. Другий стереотип — це послуги. Були думки, що отримувати їх стане важче та що їхня якість впаде. Але експерт переконує, що на практиці таких проблем немає:
«Усі громади мають достатньо ресурсів, щоби виконувати свої повноваження».
Що робити так званим бідним громадам?
Громади з дефіцитом місцевого бюджету можуть отримати дотації з центрального. Також існують бюджетні субвенції, якими держава фінансує розвиток окремих галузей. Щоб їх отримати, Денис Ткачов радить звертатися до Міністерства фінансів України й Міністерства розвитку громад та територій. В обласному бюджеті також передбачені кошти, які ОТГ отримують, та, за словами експерта, основним джерелом фінансування є конкурсні гроші:
«В країні існує Державний фонд регіонального розвитку, до якого громади можуть подавати проєкти та на конкурсній основі отримувати фінансування на розвиток. Є інші конкурси, проєкти, фонди, де можна залучати ресурси на освіту, культуру, фізкультуру та спорт, на молодь, на створення сприятливої інфраструктури для бізнесу тощо».
Також потужним механізмом є міжмуніципальне співробітництво, яке, відповідно до законодавства, дозволяє громадам об’єднувати зусилля для надання послуг і реалізації проєктів, результати яких будуть працювати на всі ці громади.
Що робити, якщо через небажання сільського голови віддавати владу населений пункт не може приєднатися до створеної громади?
Денис Ткачов відзначає, що такі випадки дійсно траплялися. Тоді мешканці досягали мети через громадський вплив, проведення публічних обговорень, слухань і виступів на засіданнях рад депутатів. Але супротив був потужний, тож у 2020 році вже не на добровільній основі конфігурацію громад остаточно розподілили рішенням Кабміну. Цей процес завершений до виборів, тож зараз цю проблему вже розв’язано.
Як держава може захистити громадян від так званих місцевих князьків?
Денис Ткачов стверджує: насамперед, захистити себе можуть самі мешканці.
«Були приклади, коли, дійсно, громадяни не були задоволені роботою голів ОТГ, тож вони їх не обрали повторно. Вибори — це прямий шлях, щоби забезпечити розвиток, і лише громадяни можуть впливати на вибори своїх керівників, депутатського корпусу».
Експерт вказує, що депутатський корпус може оголосити голові недовіру й відсторонити його, якщо той не відповідає прагненням громадян. У цьому випадку будуть проведені повторні вибори. Але центральні органи влади не можуть змінювати голів громад.
Які зміни до Конституції щодо децентралізації очікуються у 2022 році?
Основне — це фіксація нового адміністративно-територіального устрою та остаточний розподіл повноважень між місцевими самоврядуванням і органами виконавчої влади. Громаду мають визнати первинним суб’єктом місцевого самоврядування та його територіальною основою. Також має бути затверджений принцип пропорційності державного нагляду та узаконення префектів, які цей нагляд здійснюватимуть. Згідно з цими змінами місцеве самоврядування матиме право на достатні фінансові ресурси.
